关于税费改革后公路养护工作的思考

        一、前言

　　2008年12月18日，国务院以国发[2008]37号文件发布了“国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知”，正式启动了酝酿十多年的涉及燃油税和公路养路费等税费改革的方案。

　　（一）税费改革内容

　　1.从2009年1月1日零时起，取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费（简称“六费”）。

　　2.逐步有序取消政府还贷二级公路收费。对确定撤消的政府还贷二级公路收费站，省级人民政府要及时向社会公布其位置和名称，接受社会监督。

　　3.提高成品油消费税单位税额。

　　（二）税额

　　1.消费税单位税额提高

　　（1）汽油消费税单位税额每升提高0.8元。

　　（2）柴油消费税单位税额每升提高0.7元。

　　（3）其他成品油单位税额相应提高。

　　2.提高后的消费税单位税额

　　（1）汽油、石脑油、溶剂油、润滑油消费税单位税额为每升1元。

　　（2）柴油、燃料油、航空煤油为每升0.8元。

　　（三）征收机关、征收环节和计征方式

　　1.成品油消费税属于中央税，由国家税务局统一征收。

　　2.纳税环节在生产环节。

　　3.计征方式实行从量定额计征，价内征收。

　　（四）新增税收收入的分配

　　1.新增税收收入的用途

　　新增成品油消费税连同由此相应增加的增值税、城市维护建设税和教育费附加具有专项用途，不作为经常性财政收入，不计入现有与支出挂钩项目的测算基数，除由中央本级安排的替代航道养护费等支出外，其余全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。改革后形成的交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变。具体转移支付办法由财政部会同交通运输部等有关部门制定并组织实施。

　　以上四不变是指中央政府对各省（市）人民政府而言。

　　2.新增税收收入的分配顺序

　　新增税收收入按以下顺序分配：一是替代公路养路费等六项收费的支出；二是补助各地取消政府还贷二级收费公路；三是对种粮农民、部分困难群众和公益性行业等增加补贴；四是增量资金分配。

　　（五）妥善解决改革的相关问题

　　1.妥善安置交通收费征稽人员

　　对公路养路费征稽人员的安置措施：一是交通运输行业内部转岗；二是税务部门接受；三是地方人民政府统筹协调，多种渠道安置改革人员。

　　2.研究解决普通公路建设发展，特别是二级公路发展问题

　　有关部门要按照“六费”原有资金功能不变的原则，抓紧研究建立和理顺普通公路投融资体制，促进普通公路健康发展。

　　（六）问题的提出

　　税费改革对公路工作的影响是巨大的，公路养护是整个公路工作中的重要组成部分，也必然会受到影响和冲击。费税改革对公路养护工作的影响有多大？公路养护资金能否得到保障？公路养护计划、养护工程和养护管理工作有什么变化？如何采取相应的措施，保障公路养护工作健康可持续的发展？都是我们所关注的问题。下面提出个人一些不成熟的思考，供大家参考，以利集思广益，共同研究。

　　二、税费改革对公路养护工作的影响

　　税费改革对公路养护工作的影响是肯定的，我们既要继承和发扬优良的公路养护传统，又要适应工作环境和工作程序发生的变化，不变是相对的、临时的，变是绝对的、长久的。要正确认识和处理好变与不变的关系，变有不利的一面（如工作程序更加复杂等），变也有有利的一面（如可进一步提高管理水平等）。

　　（一）公路养护工作的四个不变

　　税费改革后，公路养护工作的基本面没有发生变化。保护公路资产、保障交通安全、服务公众需求。养护的是公路，服务的是用户，影响的是社会。具体体现在四个不变：一是公路养护工作性质不变；二是公路养护工作主体不变；三是公路养护工作目标不变；四是公路养护工作任务不变。

　　1.公路养护工作性质

　　我们给公路养护工作下一个定义，用来表述公路养护工作性质。

　　公路养护的定义：公路养护是指交通主管部门或公路管理机构（经营性收费公路为该公路经营企业）为保证公路的安全畅通，并使公路处于良好的技术状态，在公路运营期间按照相关的法律法规、政府规章和技术规范、操作规程对公路、公路用地和公路沿线附属设施开展的保养、维修、水土保持、绿化和管理的各项业务工作。

　　2.公路养护工作主体

　　公路养护工作主体确定的法律依据：

　　（1）《公路法》（2004年第二次修正）第八条 国务院交通主管部门主管全国公路工作。

　　县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。第三十五条 公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。

　　第六十六条 依照本法第五十九条规定受让收费权或者由国内外经济组织投资建成经营的公路养护工作，由各该公路经营企业负责。

　　（2）《收费公路条例》（中华人民共和国国务院令第417号）第二十六条 收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范，对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务。

　　（3）国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知（国办发[2005] 49号）明确职责，建立健全以县为主的农村公路管理养护体制。

　　县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，其交通主管部门具体负责管理养护工作。

　　（4）公路养护工程管理办法（交公路发[2001] 327号）第

　　二条 公路养护管理工作实行“统一领导、分级管理”的原则。

　　国务院交通主管部门主管全国公路养护工程的管理和监督工作。

　　省级交通主管部门主管本行政区域内公路养护工程的管理和监督工作。

　　公路养护工程的具体管理工作，根据省级人民政府交通主管部门的授权，以及目前各级公路管理机构的职责分工，由县级以上人民政府交通主管部门设置的公路管理机构负责。

　　通过以上的法律法规依据可以明确确认公路养护工作的主体：

　　国省干线公路养护工作的主体是交通主管部门或公路管理机构（经营性收费公路为该公路经营企业）。

　　农村公路的养护工作责任主体是县级人民政府，其交通主管部门具体负责管理养护工作。

　　3.公路养护工作目标

　　公路养护工作目标就是不断提高公路交通网络的公共服务能力，努力打造“畅、安、舒、美”的行车条件。

　　（1）“畅”既畅通：交通畅通；信息畅通；排水畅通。目的是千方百计保障车辆的正常通行。

　　（2）“安”既安全：行车安全；作业安全；路产安全。核心是要保证人与车辆的安全。

　　（3）“舒”既舒适：身体舒适；视觉舒服；心情舒畅。综合体现公路交通网络的公众服务能力。

　　（4）“美”既美观：感观之美；生态之美；和谐之美。充分展示生态公路、和谐公路的魅力。从“畅洁绿美”升华为“畅安舒美”；是从单纯树立公路部门的自身形象到满足道路使用者对公路养护的实际要求转变，真正体现“以人为本、以车为本”的服务理念。

　　4.公路养护工作任务

　　公路养护工作任务主要有：

　　（1）规划公路网的预期服务水平。对目前公路网的服务水平进行评估，制定中长期公路发展规划、五年公路养护规划，确定各时期公路网预期服务水平（通达深度、通行能力、路况质量、安全保障、舒适畅通等）。

　　（2）决策公路网的养护投资规模。按规定标准和频率进行各项路况数据采集、利用路面管理系统、桥梁管理系统等对数据分析、并根据预期服务水平目标提出路网养护资金需求、根据实际资金能力决策中长期公路养护投资水平和年度公路养护投资规模。

　　（3）编制公路网的养护工程计划。根据年度公路养护投资规模、路况实际需求并考虑社会等综合因素进行养护资金的优化分配，科学合理地编制年度养护投资计划。

　　（4）优化公路网的养护技术方案。

　　根据中长期公路养护投资规划和年度公路养护投资计划及不同路段的具体情况，研究制定公路网中具体路段的养护技术方案（包括日常养护、小修、预防性养护、中修、大修和改建工程）等。

　　（5）实施公路网的养护工程管理。根据养护技术方案，按照的不同路段、不同工程的特点和要求，分别制定相应的实施方案（包括日常养护和小修工程的组织方式、质量标准、考核办法等；预防性养护和大中修工程的方案评审、施工图设计、施工招标、合同管理、质量评定、工程验收及后评估等）。

　　归纳上述公路养护工作四个不变的核心就是公路养护管理责任主体的责任和义务不变。即：主体明确、目标明确、任务明确、责任明确。

　　要特别强调的是：对公路养护管理者来说，法律责任是第一责任。公路养护不仅体现当地的经济水平和精神文明程度，也体现公路管理者的水平。不作为是失职，作为不当是渎职，一旦发生重大事故不会因为有足够的理由（比如缺少资金等）而减轻公路管理者的法律责任（包括行政责任、民事责任和刑事责任）。

　　（三）公路养护工作的四个变化

　　税费改革后，公路养护工作必然会发生很多变化，主要有以下四个方面：一是养护资金分配方式变化；二是养护计划审批程序变化；三是养护费用拨付渠道变化；四是养护工程管理方法变化。

　　1.养护资金分配方式

　　公路养护资金变化的前提是费变成了税，且需要经过三次分配才能落实到公路养护项目上。从每年的各省养路费收支平衡变为成品油消费税的返还；从每年的各省自收自用变为区域性乃至全国性的平衡；从每年的实际增长变为基数返还加增量分配。

　　2.养护计划审批程序

　　从省级公路管理机构报省级交通主管部门审批为主，变为省级交通、财政部门联合审批。

　　3.养护费用拨付渠道

　　养护费用拨付原渠道是：从省级交通主管部门到省级公路管理机构，再到各市公路管理机构，然后到各公路养护单位和公路养护工程施工单位。

　　税费改革后养护费用拨付渠道变为：从省级财政部门到市级财政部门到各公路养护单位和养护工程施工单位（也有一部分地方或一部分资金还是通过省级交通主管部门和公路管理机构进行拨付）。

　　4.养护工程管理方法

　　由于养护资金方面的变化，必然会带来养护工程管理的变化：计划管理从投资规模的控制为主变为工程项目的管理为主；工程投资从工程项目补助包干为主变为工程项目预算管理为主；项目管理从传统的事业型管理为主变为按市场化运作管理为主；资金管理从按计划拨款为主变为按工程合同计量支付为主。

　　归纳上述公路养护工作四个变化的核心就是交通主管部门和公路管理机构管理使用公路养护资金的方式方法发生了变化。即：项目更具体、计划更细致、程序更严谨、支付更严格。

　　（四）税费改革后公路养护工作的基本思路

　　为适应税费改革对公路养护工作带来的变化，今后公路养护工作的基本思路是：

　　转变观念、适应变化，精细管理、规范程序。提前谋划、周密计划，主动协调、多方争取。

　　三、公路养护资金

　　公路养护资金的筹措、使用和管理是整个公路养护工作的基础和根本。

　　《公路法》有关公路养护资金方面的规定：第三十六条 国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。

　　第三十七条 县、乡级人民政府对公路养护需要的挖砂、采石、取土以及取水，应当给予支持和协助。第三十八条 县、乡级人民政府应当在农村义务工的范围内，按照国家有关规定组织公路两侧的农村居民履行为公路建设和养护提供劳务的义务。

　　（一）养护资金来源

　　1.财政转移支付

　　财政部于2009年2月，下发了“财政部关于印发中央对地方成品油价格和税费改革转移支付办法的通知”（财预[2009]14号）。

　　转移支付的基本目标：保证地方政府在原公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水运客货运附加费和水路运输管理费（简称“六费”）等收费取消后，通过科学规范、公开透明的资金分配获得相应资金来源。

　　转移支付的基本原则：

　　保证基数、增量调节、统一规范、公开透明。

　　（1）转移支付总额（国家财政部门一次分配）转移支付总额=当年成品油税费改革形成的财政收入×改革基期年“六费”收入等占按改革相关因素测算的财政收入的比例确定。

　　（2）转移支付资金分配

　　中央对地方转移支付额=替代性返还+增长性补助

　　（3）替代性返还。指替代地方原有的“六费”收入基数给予的返还。既以2007年地方“六费”收入为基础，增加一定的增长率确定。

　　2009年2月，财政部关于下达中央对地方成品油价格和费税改革公路养路费等“六费”收入返还基数的通知（财预[2009]15号）。已经核定了各地“六费”收入返还基数。

　　（4）增长性补助。从2009年起，如果改革形成的收入能够比原来测算的收入增长超过10%，中央财政将安排增长性补助。增长性补助是指当年转移支付总额中扣除替代性返还后的增量资金的分配。

　　——增长性补助的分配。60%按照各地成品油消耗量分配，40%按照改革基期年公路规费和水路规费的比重、影响公路养护和建设以及航道养护的客观因素分配。

　　影响公路养护和建设的因素为当量公路里程、路网密度、路况指数，权重分别为20%、15%和5%。影响航道养护的因素为当量航道里程。

　　成品油消耗量体现“多交税、多得益”的原则，主要根据各地批发环节销售量等因素计算。

　　当量公路里程主要反映已建成公路养护所需支出，具体以二级公路为标准计算，对其他等级公路（扣除收费的高速公路和一级公路）根据标准中不同公路路基宽度等因素加以调整。

　　路网密度因素主要反映应建未建道路所需支出，根据机动车拥有量、公路覆盖区人口、可居住面积、县镇个数等因素计算。

　　路况指数是指按照《公路技术状况评定标准》测定的反映公路平整程度等状况的指标。

　　当量航道里程主要反映已有航道养护所需支出，以四级航道为标准计算，对于其他等级航道根据标准中不同航道尺度等因素加以调整。 ——增长性补助计算公式：某地增长性补助＝成品油消耗量分配数+公路养护和建设分配数+航道养护分配数

　　其中：

　　成品油消耗量分配数=全国增长性补助总额×（该地上年成品油消耗量÷全国上年成品油消耗量）×60%公路养护和建设分配数=全国增长性补助总额×改革基期年公路规费占比×[（该地当量公路里程÷全国当量公路里程）×20%+该地路网密度因素×15%+该地路况指数因素×5%）] 航道养护分配数=全国增长性补助总额×改革基期年

　　水路规费占比×（该地当量航道里程÷全国当量航道里程）×40%

　　（5）财政转移支付中的公路养护资金（省级主管部门二次分配）各地财政转移支付中的公路养护资金用下式表示：

　　A=A1+A2+A3+A4+A5

　　式中：A—各地财政转移支付中的公路养护资金

　　A1—替代性返还资金中的公路养护资金

　　A2—增长性补助资金中成品油消耗量分配数中的公

　　路养护资金

　　A3—增长性补助资金中按当量公路里程分

　　配的公路养护资金

　　A4—增长性补助资金中按路网密度

　　因素资金中的公路养护资金

　　A5—增长性补助资金中按路况

　　指数因素分配的公路养护资金A1—A5的具体计算如下：

　　A1＝该地替代性返还总额×该地改革基期年公路养路费占比×a1（a1=80%）该地改革基期年公路养路费占比=该地2007年公路养路费收入／该地2007年“六费收入” 　其实就是2007年的公路养路费的实际收入加上一定的的增长因素。需要指出的是，各地公路养路费的实际收入构成也不一样（包括汽车养路费、拖拉机养路费、农用车养路费、重点工程建设基金、政府附加的其他建设基金等），要根据当地实际情况分别测算。

　　A2=成品油消耗量分配数×a2（a2=80%）成品油消耗量分配数=全国增长性补助总额×（该地上年成品油消耗量÷全国上年成品油消耗量）×60%A3=当量公路里程分配数×a3（a3=100%）当量公路里程分配数=全国增长性补助总额×改革基期年公路规费占比×[（该地当量公路里程÷全国当量公路里程）×20%

　　A4=路网密度因素分配数×a4（a4=30%-40%）路网密度因素分配数=全国增长性补助总额×改革基期年公路规费占比×（该地路网密度因素）×15%按路网密度因素分配的资金，主要用于应建未建道路所需支出，具体办法正在制定中。这部分资金能否用于现有公路（特别是现有的等外公路升级和提高路面铺装率）的改造，可研究。

　　A5=路况指数因素分配数×a5（a5=100%）路况指数因素分配数=全国增长性补助总额×改革基期年公路规费占比×（该地路况指数因素）×5%路况指数因素采用路况调节系数进行确定，具体办法正在制定中。括弧中的a1-a5均为建议值。

　　2.交通运输部路网改造补助

　　交通运输部路网改造补助资金由税费改革后新增的税收收入中中央本级安排的部分资金和车辆购置税的部分资金组成，主要用于：

　　（1）危桥改造工程。

　　（2）安保工程。

　　（3）普通干线公路的路网改造工程。

　　（4）水毁抢修及突发性抢险救灾工程。

　　（5）其他工程。

　　3.收费公路养护资金

　　《收费公路管理条例》规定：第三十六条 政府还贷公路的管理者收取的车辆通行费收入，应当全部存入财政专户，严格实行收支两条线管理。

　　政府还贷公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支外，必须全部用于偿还贷款和有偿集资款，不得挪作他用。

　　按照上述规定， 政府还贷收费公路，可以用收取的车辆通行费来安排必要的管理、养护费用。

　　4.各级财政预算资金

　　各地财政部门，根据当地财政收入情况和国民经济发展的需要，可从当年财政预算中安排适当的资金，用于公路建设和养护。从目前的情况看，主要用于：

　　（1）干线公路改建工程配套。

　　（2）农村公路养护补贴。

　　5.其他渠道筹集的资金

　　各地通过其他渠道筹集养护资金的方法也很多，主要有：

　　（1）路政赔（补）偿资金。

　　（2）路政罚款返回资金。

　　（3）地方收取的公路施工营业税等返还资金。

　　（4）公路广告收入。

　　（5）公路资产经营开发赢利。

　　……

　　6.公路养护资金总额

　　可用于公路养护资金总额用下式表示：G=A+B+C+D+EG--可用于公路养护资金总额A--财政转移支付资金用于公路养护的资金B--交通运输部路网改造补助资金C--通行费收入用于收费公路养护的资金D--各级财政预算中安排的用于公路养护的资金E--其他可用于公路养护的资金

　　（二）养护资金拨付

　　1.财政转移支付资金。在年度执行中，财政部根据年初预算和执行情况，按照确定的转移支付数额，及时拨付给地方财政部门。

　　各地结合本地实际情况，制定本地区成品油价格和费税改革转移支付办法。

　　2.交通运输部补助资金。按原渠道。

　　3.收费公路通行费资金。各地自定。

　　4.各级财政预算资金。各地自定。

　　5.其他渠道筹措的资金。按照有关规定。

　　（三）养护资金使用

　　中央拨付的转移支付资金，各地要严格实行专款专用，合理安排用于交通基础设施养护和建设以及原由“六费”安排的其他支出。

　　其他养护资金的使用必须按照国家有关规定和有关部门的相关规定执行。

　　（四）养护资金管理严格执行收支两条线、专款专用的财务制度；实行多层（级）多次审计监督制度； 执行经济责任长效追究制度。

　　四、公路养护计划

　　科学决策、合理编制和严格执行公路养护计划是整个公路养护工作的主线和核心。

　　（一）养护计划编制（各省公路管理机构三次分配）影响公路养护决策和计划编制主要有三个要素：一是资金约束，也就是次年公路路网养护资金预算额度（有多少钱）；二是技术需求，也就是次年公路路网从路况实际状况和养护目标考虑在技术层面的养护实际需求（有多少事）；三是社会因素，也就是从社会、政治层面上考虑次年公路养护的社会需求（非办不行）。

　　实现科学决策，合理编制的关键就是找到上述三要素的结合点和平衡点。

　　什么时间？什么地点？什么方法？决策的结果就是要具体回答这三个问题。

　　公路养护资金优化分配不仅是一种权力，更是一门学问。

　　1.养护计划编制程序

　　要实现科学决策、合理编制公路养护计划的目标，必须要靠工作制度和工作程序来保证。

　　（1）公路技术状况检测与评定（可委托专业检测机构）。采用快速、高效、先进的路况数据采集设备（必要时人工补充采集配合），按照规定的内容和频率按时采集各种路况技术数据，据此评定公路技术状况。

　　（2）养护需求分析与建议（可委托专业分析评价机构）。运用公路资产管理平台和路面、桥梁管理系统对路况技术数据进行综合分析评价，按照设定的养护目标，从技术层面提出路网养护建议。

　　（3）养护建议与路况对比（由公路管理机构养护、计划部门、路况检测及分析评价单位共同进行）。将路况检测及分析评价单位提出的路网养护建议与路况实际进行对比，确定拟实施预防性养护和大中修工程的路段。

　　（4）养护技术方案设计与比选（公路管理机构养护、计划部门）。拟实施养护工程路段确定后，就要进行养护技术方案设计与比选，养护技术方案是和预期目标相关联的，预期目标设定后，就要寻找相对合理的方案，在相对合理的方案基础上不断完善。公路养护技术方案没有最好，只有更合理 。既要考虑技术上的可行性，又要考虑经济上的合理性,还要考虑环境和生态方面的可持续性。

　　（5）科学编制养护计划（公路管理机构计划、财务、养护部门等）。根据前面所做的工作，综合考虑三要素，提出部门公路养护建议计划。

　　（6）公路管理机构领导研究上报。针对有关部门制定的公路养护建议计划，省级公路管理机构领导要召开会议，集体研究讨论修改，形成公路养护计划（草案）上报省级交通主管部门。

　　2.养护计划安排顺序

　　在具体养护计划编制中，建议按以下顺序安排：

　　（1）养护工程费。目前养护工程费总体上为严重不足，在资金安排上要分为优先保障部分和协调安排部分。优先保障项目就是要保障最低限度的实际需求，协调安排项目就是要根据总需求和总的经济能力按照重要程度按比例安排资金。

　　——优先保障部分有：

　　农村公路养护补助等政策性支出

　　养护工程前期工作费（含路况检测、分析评价，技术方案比选，养护工程招标等）

　　日常保养

　　小修工程

　　应急抢险工程

　　——协调安排部分有：

　　预防性养护

　　中修工程

　　大修工程

　　改建工程

　　其他

　　（2）养护事业发展费。包括行政管理费，路政管理费，养护专用机械购置费，养护科研教育费，交通量调查费，养路站房、生产房屋修建费等。可按有关规定编制。

　　（3）养护其他费。包括劳动保险，职工福利、奖励、退职、退休、离休人员费，国家规定要交纳、支付的其他税、费等。按有关规定编制。

　　（二）养护计划报批

　　税费改革后，公路养护计划的报批程序大体如下：

　　1.省级公路管理机构经前期工作提出年度公路养护计划（草案）报省级交通主管部门。

　　2.省级交通主管部门经计划、财务等部门核实、协调、调整后报领导研究。

　　3.省级交通主管部门领导集体研究决策，形成年度公路养护计划（交通稿）。

　　4.省级交通主管部门和省财政部门协商、协调，需要时报省领导同意后形成正式年度公路养护计划。

　　（三）养护计划下达与执行

　　年度公路养护计划由省级交通主管部门和财政部门联合下达，省级公路管理机构要逐级进行计划目标的分解。

　　1.省级执行部分（改建、重点大修工程）

　　2.市级执行部分（一般大修、中修、应急抢险、预防性养护工程）

　　3.县级执行部分（日常保养、小修工程、部分中修，应急抢险和预防性养护工程）这里只是明确各级业主职责，具体分工各地可根据实际情况自定。

　　五、公路养护工程

　　确保各项养护工程的顺利实施和工程质量，是整个公路养护工作的重点和关键。

　　税费改革后，公路养护计划的报批程序大体如下：

　　1.省级公路管理机构经前期工作提出年度公路养护计划（草案）报省级交通主管部门。

　　2.省级交通主管部门经计划、财务等部门核实、协调、调整后报领导研究。

　　3.省级交通主管部门领导集体研究决策，形成年度公路养护计划（交通稿）。

　　4.省级交通主管部门和省财政部门协商、协调，需要时报省领导同意后形成正式年度公路养护计划。

　　（三）养护计划下达与执行

　　年度公路养护计划由省级交通主管部门和财政部门联合下达，省级公路管理机构要逐级进行计划目标的分解。

　　1.省级执行部分（改建、重点大修工程）

　　2.市级执行部分（一般大修、中修、应急抢险、预防性养护工程）

　　3.县级执行部分（日常保养、小修工程、部分中修，应急抢险和预防性养护工程）这里只是明确各级业主职责，具体分工各地可根据实际情况自定。

　　五、公路养护工程

　　确保各项养护工程的顺利实施和工程质量，是整个公路养护工作的重点和关键。

　　树；报告水毁，积极抢修；配合施工，疏导交通；劝阻违章，举报事案；依法宣传，保护公路。

　　——预防性养护工程。这里特指的是狭义预防性养护，就是在路面没有发生功能性破坏以前（既路面尚未出现病害或刚刚出现轻微病害时），为了更好的保持道路的良好运营状态，延缓未来的路面破坏，延长其使用寿命，提升路面服务水平，获取道路寿命周期内的最大效益，在不增加结构承载能力的前提下，在适当的时间，采取相应的技术措施用以保护和改善路面系统的功能状况的养护工程。

　　——应急抢险工程。因洪水、地震、泥石流等自然灾害造成的公路、桥梁损坏中断交通，而需抢通保通的工程。

　　（二）养护工程定额

　　养护工程定额编制是养护工程招投标、合同管理等养护工程管理的基础，各地可参照公路养护工程预算编制导则（JTJ H40--2002），编制新的养护工程定额。包括日常保养、小修工程、预防性养护工程、中修工程、大修工程、应急抢险工程、改建工程等。

　　在定额编制中，应重点考虑适当增加和提高相关费用，如路面和桥隧的检测费、养护工程管理费、养护工程设计费、养护工程监理费、养护工程施工交通管制费用等。

　　（三）养护工程市场管理

　　养护工程市场化是大势所趋，养护工程市场的管理是大家所关心的问题。

　　1.养护工程市场管理应注意以下几点

　　（1）要积极培育、稳步推进养护工程市场化进程。

　　（2）要遵循养管分离、市企分开的改革方向。

　　（3）要符合社会主义市场经济的客观发展规律。

　　（4）要依照《公路法》、《招投标法》等法规的有关规定。

　　（5）要体现公路的公益性和商品性的双重特点。

　　（6）要根据养护工程分类的不同特点区别对待。

　　2.养护工程市场管理的重点

　　养护工程市场管理的重点是工程项目的招投标和合同管理。

　　招投标是养护工程市场管理的重要手段，其最终目的是通过竞争机制选择各方面都能使业主满意的承包商。但招标本身也必须考虑业主的管理成本、时间成本，就是必须要考虑管理成本与效率的问题。管理几项工程和管理几十项甚至几百项工程的方法是不一样的。

　　强调市场化不意味着所有工程都要公开招标，部分项目不公开招标不意味着不要竞争机制和合同管理。

　　3.养护工程合同的分类管理

　　养护工程招标与合同管理要根据养护工程的特点分类管理：

　　（1）日常保养。定额合同委托。

　　（2）小修工程。定额合同委托、专项工程邀标。

　　（3）预防性养护工程。专项工程邀标。

　　（4）中修工程。专项工程邀标、区域性行业内招标。

　　（5）应急抢险工程。指定事先有约定合同的抢险施工队伍，先抢险施工，后补工程合同。

　　（6）大修工程。行业内招标、公开招标。

　　（7）改建工程。公开招标。

　　4.养护工程招标与合同管理的多种形式养护工程招标与合同签定的形式可以多样化。

　　（1）定投资水平、定工程数量、定工作质量和考核标准，招养护单位的工作经验、管理水平、投入的人员机械、质量安全保障措施、对业主的承诺和信誉等。

　　此种招标形式适用于日常养护、小修工程和部分预防性养护工程、中修工程及应急抢险工程等。

　　（2）定工程规模和工程数量、定投资预算、定施工期限、定工程质量及验收标准，招施工单位的资质和管理水平、最合理的工程造价、施工组织安排、对质量安全的保障措施及对业主的承诺和信誉等。

　　此种招标形式适用于改建工程、大修工程、部分预防性养护工程和中修工程。

　　（四）养护工程项目管理

　　对于具体的养护工程项目管理，我们关心的是投资不超概、工期不延长、安全无事故，廉政无案件、质量要优良。

　　1.项目管理的重要性

　　管理，在工程项目建设过程中占有举足轻重的地位。管理也是生产力，而且是重要的生产力。任何先进的设计和先进的技术必须加上有序且严格的管理才能发挥其先进作用。

　　管理的核心是确定合理的目标，重点是衔接好具体的环节，关键是抓好每一个细节。管理本身就是一门科学，管理本身也需要不断地创新。工程建设项目的最后成果不仅体现生产者的水平，更体现管理者的水平。

　　2.养护工程五部管理法

　　按照精细化管理的新要求，提出工程项目建设五步管理法。

　　即：确定目标值——制定路线图——排定时间表——研究对策库——建立考核制。

　　（1）确定目标值。凡事预则立，不预则废，这里的“预”就是事前的谋划、策划、规划和计划。其首要任务就是确定一个合理的目标值，工程项目建设管理也是如此。目标可分总体目标、单项目标和阶段性目标。目标值不能仅是原则的笼统的概念和口号，而是可操作、可检查、可考核，可用于具体指导工作安排的量化指标。

　　（2）制定路线图。没有秩序的工作，往往是做无用功，既耽误了时间，又浪费了精力和金钱。工程项目建设管理中，一个重要的步骤就是要围绕确定的目标值，制定出工作路线图，也就是要明确实现目标的工作步骤，理顺工作程序，明确先干什么，后干什么，怎么去干。

　　路线图制定地合理、明晰，往往会取得事半功倍的效果。绘制路线图一般可采用框图的形式，表明总体目标或一个阶段性目标乃至一个单项目标的工作内容、工作程序之间的逻辑关系，哪些工作程序是先后关系或因果关系，哪些工作程序是并列关系，一目了然。

　　（3）排定时间表。时间要素是实现总体目标的关键，在战场上，几分钟甚至几秒钟就可以决定一次战斗乃至一场战役的胜负。在工程项目建设中，一个影响或规模较大的工程项目，加上时间要素，其意义往往就远远超过了工程价值本身。比如涉及北京奥运会的重点工程项目，如不能在规定的时间前完成，影响了奥运会的顺利召开，其政治影响和损失是无法用金钱来衡量的。时间表的作用就是要表明某项工作具体的完成时间。排定时间表时可分总体时间的控制、阶段性目标时间的控制和具体某一单项工作的时间控制，特别是对路线图中的关键环节或主要控制点尤为重要。时间表的排定一般要与路线图相对应，某一环节或某一单项工作如不能在计划的时间内完成，必须立即调整时间表，但要尽可能保证下一个关键环节的时间不后推，否则，将影响整个工作的计划。

　　（4）研究对策库。对策就是保障实现目标的措施，就是解决问题的办法。在工程项目建设管理过程中，往往会出现许多影响实现预定目标的不利情况。管理者要认真研究每一个阶段、每一项工作、每一个环节可能会碰到什么困难和问题，并针对这些可能出现的困难和问题，研究提出解决困难和问题的办法，制定一个相对周全的对策库。 这些对策可能称不上是锦囊妙计，但必须是一个较完整的解决问题的预案，这样就可作到心中有数，争取主动权，否则将事事处于被动。

　　（5）建立考核制。任何工作，都要有人去做，再合

　　理的目标、再明确的路线、再好的计划，如不狠抓落实，没有人扎扎实实、认认真真地去做，都是空谈，人的因素决定一切。建立考核制，首先要落实责任制，确保把每一项工作、每一个目标、每一项计划都落实到部门、落实到人，定出制度和办法，进行检查和考核。考核要采取定期检查与不定期考核相结合。检查考核的内容要覆盖全部工作目标和工作内容，可按单项工作分阶段的目标进行检查，然后进行汇总。

　　管理者事前要制定出详细的检查考核办法，需要特别强调的是，检查考核办法一经公布，就必须严格按照办法执行，不能讲情面。根据检查考核情况，要对工作计划进行动态调整。除了目标值不要轻易变动外，其他都要根据实际情况进行动态调整。

　　3.养护工程质量管理

　　养护工程质量管理的目标，是要建立不同工程类别的质量管理体系，确保各类养护工程的质量管理到位、有效。

　　（1）合同管理体系。

　　（2）养护施工单位自检体系。

　　（3）社会监理体系。

　　（4）第三方检测体系。

　　（5）业主综合管理体系。

　　（6）政府监督体系。

　　（7）质量诚信体系。

　　4.养护工程安全管理

　　养护工程安全管理重点有三个方面：（1）施工期间、施工路段和绕行路线的交通安全保障。

　　（2）养护施工人员安全保障。

　　（3）公路及设施财产安全保障。

　　养护工程安全管理实行业主、监理、施工单位分工负责制。

　　5.养护工程廉政管理

　　养护工程廉政管理重点是招投标过程和合同管理，招标方式与合同签定的关键是要体现上级主管部门和业主单位的集体意志，而不是某些人或某个人的意愿，3.养护工程质量管理养护工程质量管理的目标，是要建立不同工程类别的质量管理体系，确保各类养护工程的质量管理到位、有效。

　　（1）合同管理体系。

　　（2）养护施工单位自检体系。

　　（3）社会监理体系。

　　（4）第三方检测体系。

　　（5）业主综合管理体系。

　　（6）政府监督体系。

　　（7）质量诚信体系。

　　4.养护工程安全管理

　　养护工程安全管理重点有三个方面：

　　（1）施工期间、施工路段和绕行路线的交通安全保障。

　　（2）养护施工人员安全保障。

　　（3）公路及设施财产安全保障。

　　养护工程安全管理实行业主、监理、施工单位分工负责制。

　　5.养护工程廉政管理

　　养护工程廉政管理重点是招投标过程和合同管理，招标方式与合同签定的关键是要体现上级主管部门和业主单位的集体意志，而不是某些人或某个人的意愿，防止腐败现象的发生。

　　（1）养护工程招标方式集体决策制。

　　（2）养护工程施工、廉政双合同制。

　　（3）工程项目管理廉政建设共建制。

　　（4）工程实施过程跟踪审计制。

　　六、公路养护管理

　　不断提高公路养护综合管理水平和服务水平是整个公路养护工作的长远目标。具体有以下四个方面的工作：一是积极探索新的公路养护管理模式；二是努力提高养护管理工作效率；三是全面推行精细化养护；四是搞好公路资产综合开发利用。

　　（一）公路养护管理模式探索

　　在事业单位改革中，公路系统人员分流趋势一分为三：一是参照公务员管理的机关人员；二是事业编制或企业性质的业主代理、技术咨询和专业检测机构；三是企业性质的养护工程施工企业。

　　（1）建立养护工程管理新模式。如积极探索养护代理管理模式；重新界定大道班（公路站）职能，实现管理重心下移。

　　（2）制定养护市场准入制度。

　　（3）建立养护单位信誉评价体系。

　　（二）提高公路养护管理的管理工作效率

　　1.切实做到养护工程早计划、早招标、早开工。

　　2.认真做好工程项目计划和设计、招标工作的衔接。

　　（三）积极推行精细化养护

　　这里所谓“精细化养护”不仅仅是指传统的精打细算，而是相对于目前很多地方由于粗放式管理模式带来的决策盲目、反应迟缓、工作标准不高、管理不严、资金效益不好、资源浪费严重等现象而言，主要目的是通过宏观决策、微观控制两个层面的精心策划、精心实施，精心做好每一天的养护工作，精心做好每一项养护工程，精心做好每一个环节的衔接，进一步从整体上提高公路养护的决策水平、效益水平、管理水平、质量水平和服务水平。

　　1.精细化养护的宏观内涵

　　精细化养护的宏观层面主要有三层意思。一是指省、市、县三级公路管理机构对职责内各项工作管理运筹的精细，做到时时掌握管辖路段的路况质量和养护情况，对全年、每月、每周乃至每天的工作都要精心安排、心中有数；二是指对养护资金运用决策的精细，要积极运用CPMS、CBMS路面、桥梁等计算机信息管理系统，为科学决策提供准确的信息和合理的建议，每一项资金的使用都要考虑长远效益，放到公路的全寿命周期内来衡量，充分考虑预防性养护措施对延长公路使用寿命和提高服务质量的作用以及所产生的经济效益和社会效益；三是精心培养一批爱岗敬业、乐于奉献的养护工程管理人才和一支技术娴熟、操作熟练、责任心强，相对固定的一线养护职工队伍，从最根本处保证每一个工程、每一道工序的质量，从而最终提高养护质量。

　　2.精细化养护的微观内容

　　精细化养护的微观层面主要包括精心作业和精心管理两个方面。特别强调的是公路养护要以“精”为魂，养护工程质量不能仅以达到合格为标准，要力求精益求精，既：“合格是底线，精品是目标”。养护工程务必做到四个精心：精心组织、精心设计、精心施工、精心管理。

　　精心作业是指无论是大、中修工程还是小修工程乃至日常养护，都要大力推行精细作业。牢固树立质量标准意识，强化施工工艺控制，只要进行养护作业，就要有工作要求和量化标准；精细管理是指凡事要做到事前有调查、有计划、有方案、有目标、有标准；事中有检查、有监督；事后有考核、有总结、有奖惩。

　　（四）搞好公路资产的产业开发

　　1.把公路养护管理和公路资产管理结合起来。

　　2.把为公众服务和资产经营结合起来（如加油站、服务区等）。

　　3.在资源利用、节能减排、绿色生态等方面作好文章。充分发挥公路资产的综合社会、经济效益（如绿化苗圃基地、路基及外侧土地资源利用、旧路资源再生利用、风能和太阳能的利用等）。

　　4.积极探索以税养路和以路养路相结合的新途径。

　　七、结语

　　税费改革后的运作刚刚开始，公路养护管理工作任重而道远。

　　上述内容仅是初步的一些思考，很多方面还不成熟也没有成型，还要深入调研和研究，仅供大家参考。

　　各地要结合当地实际，认真探索，积极实践，把公路养护工作越做越好。